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李扁的网易博客——性是智慧门

——与性有关,那些微弱的道理

 
 
 

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关于我
李扁  

我叫李扁。合该倒霉,那年念了书,毕了业,混了一个编辑做。鉴于多年受党教育,大公无私的情怀一直都是那么激烈,所以在被李编李编的叫来叫去之后,决定把编的绞丝除掉,叫个李扁算了。没想到效果就有那样的好,有个姓王的,愣是请我吃了一顿饭,商量把这个字让给他,结果我没有让。后来,过了两年,陈水扁同学出来了,也是一个扁字,根本上就没有请我吃饭,也没有同我商量,自己就叫了。这些年,我是一直都被他抢了风头。木得法子。

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续:国家想通过基金会干什么?  

2006-06-15 10:32:18|  分类: 公益残篇回顾 |  标签: |举报 |字号 订阅

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记者:有人主张先让它做起来再说,就像民营企业一样,它们一开始也没有一个主管单位什么的,但是相关法律很快就跟上来了,总是只有先发展,在发展过程中规范,不可能先规范再发展。而且还有一个问题,就是你愿意找婆婆,也不一定人家就愿意当,再者说了,人家没得到好处凭什么就给你当?

朱卫国:
根据条例的规定,成立基金会,在办理登记前,必须提交业务主管单位同意设立的文件。业务主管单位和登记管理机关对于基金会的监督管理均负有责任。在这里,有两个问题需要特别说明:

第一,是否可能出现基金会找不到业务主管单位的情况。这是一个可能遇到的现实问题。目前已经有一些声音,声称因找不到业务主管单位而无法成立基金会。这是因为,以往设立基金会,设立主体主要是政府的部门、政府部门支持的力量或者依靠政府部门的力量。随着私营经济的发展和不断壮大,越来越多的社会力量积极投身社会公益事业,设立基金会的主体和资金日益多元。与此同时,随着政府职能的转变和政府机构改革的不断深化,越来越的领域没有专门的政府机构进行管理,使基金会找“婆婆”难度加大。此外,政府部门在精简、统一、效能的原则下,不愿意参与基金会的管理、不愿意充当业务主管单位的现象也时有发生。

对于这个问题,在条例制定的过程中是有所考虑的。有些专家、学者和基金会实务界的同志认为,如果出现基金会找不到业务主管单位的情况,不应当因此限制基金会的成立,作为登记管理机关的民政部门应当为这些基金会确定业务主管单位。在法律、行政法规没有明确规定哪些部门作为哪类基金会的业务主管单位场合,如果有部门拒绝担当基金会的业务主管单位,不会因此而承担任何责任。在此情况下,民政部门作为登记管理机关,应当有责任为基金会找一个合适的业务主管单位。还有一种观点认为,民政部门肩负审批和登记基金会的双重职责(人民银行以往承担的审批基金会的职责已经在1999年之后移交给民政部门),又是负责社会公益的重要职能部门,应当担当起业务主管单位和登记管理机关的双重职责。如果有基金会找不到业务主管单位,民政部门就应当勇挑业务主管部门的重担,否则就使得发起人成立基金会的愿望落空,不利于社会力量参与社会公益事业。对于这个问题,我们认为会在今后的基金会管理实践中,逐渐摸索出一条符合现时实际情况的方法。

第二、如何确定业务主管单位和登记管理机关的管理重点。条例规定了登记管理机关和业务主管单位的登记和监管职责,但并没有突出两者的不同侧重。我认为对基金会这种民间组织,业务主管单位重点应监督基金会是否在特定公益目的和业务范围内执行了国家的法律和相关政策,比如:教育类的基金会是否符合国家的办学方针,环保类的基金会是否符合国家的环境保护规范和政策等;而登记管理机关的监管则重点在于保障基金会的公益性质,符合非营利性法人的运作规范。

记者:为什么不把评判的权利交给新闻舆论、专门的审计机构和社会公众,而是交给政府?因为在公民社会,政府往往是不可信的。政府的评判总是权力的评判。比如教育,国家的办学方针现在就受到很大的质疑,你再进入它的管理范围,要么你让他修改它的办学方针,要么你放弃自己的办学方针。所以这里露出一只马脚。

朱卫国:基金会条例出台,也是着眼于培育公民社会。保留主管部门,没有完全放开,但是应该讲还是划出了相当大的空间。所以讲,不是露出一只马脚,而是要放一马。

记者:但是缰绳还是在手里牢牢的攥着。当然,这已经是很大的进步,因为原来是不让跑,锁起来,现在是让跑了。但是怎么样让它不跑歪了,是不是主要还是要通过条例本身,来塑造一个健康的机体?

朱卫国:确实如此,所以,基金会条例的每一条,或者每一个字、词,背后都是有考虑的,都是经过了反复权衡。

怎么保障基金会的公益性?

一个非常重要的方面是监督和制约基金会如何花钱。因此,通过制度制约基金会“敛钱”“不花钱“或者“乱花钱”是起草条例研究的重点。条例采取的主要措施,是确立基金会年公益支出的最低比例和运作成本的最高比例,第二十九条规定:“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年总收入的70%;非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出,不得低于上一年基金余额的8%。基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。”对这三个比例数,进行了三年多的论证,听取了一切可以听到的意见。在这里,有必要对三个问题进行必要的介绍:

第一、确定公益支出最低比例的背景。

对基金会等公益组织确定公益支出的最低比例(MAE),在亚太地区比较流行。确立MAE的理由和政策基础是基金会等公益组织利用社会资源、享受国家税收优惠、以社会公益为己任,因此,应当为社会做贡献。否则,似有用公器谋私利之嫌。对MAE的具体比例确定,各国的作法不尽相同,但主要考虑几个因素的平衡:1、要满足社会公众对基金会公益性的合理期待;2、不要因此限制了基金会的能力和发展;3、充分考虑不同基金会的差别。
美国要求私立基金会(类似我们的非公募基金会)的MAE,不得低于上一年基金余额的5%,否则将会丧失免税资格。据说最近美国国会对于5%正在进行激烈争论,有人主张将这个比例提高3倍,说是实在看不惯基金会的理事们满世界飞来飞去、阔论清谈。美国法律对公共基金会及其他公共慈善机构没有最低公益支出要求。因为美国人相信社会的公信是公共基金会生命力的保障,公共基金会不可能在失去社会信赖的条件下生存,即使法律不规定强制性的标准,公共基金会也会尽力提高资金的公益使用效率,以赢得更加广泛的社会支持。然而,尽管法律不作强制性要求,公共基金会的行业组织一般也都有推荐性的自律标准,以作为评价基金会资金运用效益的参照。

亚洲一些国家和地区,如韩国、我国台湾地区等,一般将基金会上一年的收入作为基数来确定MAE,比例多在60-70%左右。在执行周期上,一般按照四年一个检验周期,这样可以使得标准的执行更灵活,让硬标准软适应。

在条例起草过程中,我们曾经对几十个全国性基金会的支出比例进行了测算,结果发现由于缺乏统一的要求和统一的会计制度,测算的结果对确定MAE比例并无帮助。目前条例规定的比例主要是在参照国外相关标准的基础上,充分听取国内基金会实践者、管理者和学者的意见后确定的。

为了保障公益支出比例得到执行,条例在法律责任中规定了撤销登记、责令补交违法行为存续期间享受的税收优惠等处罚(第四十二条)。应当说,在条例中确立MAE标准,是我国基金会管理的一种新尝试,这项制度的运作还需要在实践的磨合中不断积累经验。

第二、公益支出的基本构成

公益支出包括基金会从事公益事业的所有支出,包括:公益资助项目的费用、执行项目的成本以及基金会组织募捐的费用。不包括基金会专职工作人员的工资福利、基金会日常办公的行政开支。在实际的运作过程中,有些费用,如人力资源费用以及差旅费用等,到底属于什么性质的开支,需要根据实际的情况来确定,不好一概而论。目前,国务院财政部门正在制定适用于基金会的统一财务会计标准,对相关开支应当有更加具体的规定。作为基金会登记管理机关的民政部门,在对基金会年度报告进行审查的过程中,也需要结合基金会开展公益资助活动的具体情况,审查基金会财务报告中的各项开支,以便掌握基金会是否遵守了公益支出比例的要求。

记者:我比较关心基金会的运作成本的问题。具体做事的人不能喝西北风,总是要有物质上的好处才会有人去做。多少总要有一点吧?

朱卫国:这是我要讲到的第三点:规定运作成本最高比例的意义。

基金会以民间资本和社会管理从事社会公益,不是养老之所,不是休闲之处;基金会是非营利性法人,具有较强的慈善意识和志愿精神,工作人员工资福利如果高于其他两个部门的收入,民众在心理上会难以接受。条例要求基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%,旨在提高基金会资金效益,促使基金会精简机构和人员,提高办事效率。这是针对目前有些基金会只养人不办事的情况而作出的。在条例草案的论证过程中,专家学者和基金会实务界的人士对设立这个标准存在不少不同意见,认为基金会情况差别很大,整齐划一地规定这样的比例过于僵硬,实践中会导致基金会的欺骗行为。

应当说,对于运作成本,基金会并不是不算帐,社会也不是不关注,政府也不能不在乎。国外民间组织的自律组织和评估机构发达,社会监督机制完善,对基金会的低成本运作形成了有效的保障。中国的情况不同,监管的职责仍然是政府主导,因此确立一个哪怕只具有象征意义的标准,提醒基金会不要越线行驶,也具有积极的意义。而这个标准的明确,对基金会会有牛虻效应,对公众则能提高监督意识,提供监督参照标准。细心的同志可能会注意到条例并没有对违反运作成本最高标准的行为设定法律责任,而这不是立法的疏漏。

记者:花钱的事情有了要求,那么钱从哪里来?许多人都很关注公益事业捐赠方面的税收政策。

朱卫国:万物生长需要雨露和阳光,基金会的健康发展也不例外。基金会的雨露主要是指国家提供的税收政策方面的支持,可以说,离开税收政策的支持,基金会的蓬勃发展很难想象。基金会的阳光主要是指基金会在公开、透明、负责的状态下运作,这个方面我们在关于基金会公信力的部分已经提到,还有一个重要方面是会计准则。

对基金会及其捐助人实行税收优惠政策是各国基金会管理的普遍通则,减税、免税措施构成基金会和其他慈善组织发展的重要政策环境。条例对基金会税收政策问题,只作了原则规定:“基金会及其捐赠人、受益人依照法律、行政法规的规定享受税收优惠。”所以这样规定,出于两个方面的考虑:第一、根据国务院关于非单行税收行政法规中不规定税收问题的精神,条例对于具体税收优惠措施不作规定,免税或者减税优惠的比例等具体措施可通过单独制定专门行政法规解决,目前国家税务总局正在进行研究酝酿。第二、条例明确规定基金会及其捐赠人、受益人依照法律、行政法规的规定直接享受税收优惠,而无须通过有关部门的特批后才能享受,以条例“批发”税收优惠政策,杜绝部门“零售”。

条例在明确税收优惠政策的同时,也强化了对基金会的税务监管。主要表现在:明确要求基金会进行税务登记(第十四条);要求基金会接受税务主管部门依法实施的税务监督(第十四条);税务机关可以依法责令基金会补交违法行为存续期间所享受的税收减免(第四十二条)等。

记者:你刚才提到会计准则也很重要?

朱卫国:
会计准则是基金会健康运行的基本规则之一,也是对基金会进行审计依据和标准。即使在美国、英国这样管理相对宽松的国家,对于基金会等非营利性组织的会计规则也有强制性的标准。因此,在我国建立符合基金会特点的专门会计规则十分必要和迫切。鉴于国务院财政部门正在抓紧制定非营利组织会计制度,条例对基金会的会计制度原则规定为:基金会应当执行国家统一的会计制度,依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度(第三十二条)。与此同时,条例还在不同条款中,强化了对基金会会计制度的要求,主要有:要求基金会章程规定基金会财务会计报告的编制、审定制度的内容(第十条);规定监事依照章程规定的程序检查基金会财务和会计资料(第二十二条);规定基金会年度工作报告应当包括财务会计报告和注册会计师审计报告(第三十六条);规定基金会应当接受会计主管部门依法实施的会计监督,在换届和更换法定代表人之前,应当进行财务审计(第三十七条)以及基金会在填制会计凭证、登记会计账簿、编制财务会计报告中弄虚作假所应当承担的法律责任(第四十二条)。

记者:我们在采访过程中发现,以前在中国已经有大量的国外基金会在中国做事,人家的不理解非常多,比如有的讲,在中国做事,90%的精力用在跟衙门解释我为什么做,具体做事才用了10%的精力。人家不理解的是,为什么外国公司进来赚钱你们欢迎得不得了,怎么登记都行,而我们是送钱来的,反而一等就是十年,偷偷摸摸的,像是做地下工作。

前几天开两会,我采访了一个外交官吴健民,他说基金会的发展,我们要看,看清楚再说。这个条例能说明什么?是不是表明已经看清楚了?


朱卫国:允许境外人士在中国内地设立基金会,允许境外基金会在中国内地设立代表机构,是我国基金会管理政策的一个重要突破。加入世界贸易组织后,涉外民间组织更加活跃,依法加强对涉外民间组织的登记管理,是贯彻依法治国方略、扩大对外开放、维护社会稳定亟待解决的问题。为了适应涉外民间组织管理的新形势,国务院确定了将涉外民间组织纳入国内民间组织管理法律框架依法进行管理的原则,条例贯彻了这一精神。

条例对涉外基金会的管理,主要有以下一些规定:

第一、允许外国民事主体在中国内地依照中国法律成立基金会,但必须满足如下几个条件:1、必须满足条例规定的设立基金会的条件和程序(第八条、第九条);2、非内地居民担任法定代表人的基金会,也就是境外人士担任理事长的基金会,只能在国务院民政部门登记(第六条);3、境外人士不得担任公募基金会和原始基金来自中国内地的非公募基金会的法定代表人(第二十三条);4、担任基金会理事长、副理事长或者秘书长的境外人士每年在中国内地居留时间不得少于3个月(第二十四条)。

第二、允许境外基金会在中国内地设立代表机构,但必须遵守以下要求:1、满足条例规定的设立条件和程序(第十三条);境外基金会代表机构应当从事符合中国公益事业性质的公益活动,境外基金会对其在中国内地代表机构的民事行为,依照中国法律承担民事责任(第十三条);境外基金会代表机构必须依法办理税务登记(第十四条);境外基金会代表机构不得在中国境内组织募捐、接受捐赠(第二十五条);境外基金会代表机构负责人每年在中国内地居留时间不得少于3个月(第二十四条)。

允许涉外基金会在中国内地开展符合中国公益事业性质的活动,体现了国际惯例;加强对涉外基金会在华活动的管理,体现了主权原则。这些规定和措施有利于摆脱以往涉外民间组织管理的被动局面,有利于有效利用国际民间组织的管理资源和实际经验,也有利于我国的民间组织积极参与全球化的进程。

记者:这个条例的起草、修订,你个人作为国务院法制办的官员具体负责这个事,付出了很多的时间和心力,你是代表国家意志在做这个事,总体上讲,你自己觉得还满意吗?

朱卫国:基金会管理条例,一共48条,经国务院第38次常务会议通过,温家宝总理在三八节签发,自6月1日起施行。这是一些偶然的数字巧合,给这个条例赋予了一种温润、祥和的气质。也非常的符合我们的心情、我们的期待。

从我个人的体验来说,我老婆当初跟我结婚的时候说的一句话,我觉得用在这里比较合适。我跟她说,嫁给我吧,我是最好的。她说:虽然不是最好,显然就是答案。我们不能说这是一部完美的行政法规,但是用这个评价我认为比较中肯。
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